一、 文件起草的背景

一是农村教育面临的形势所需。随着国家城镇化的不断推进，城乡格局带来了新的变化，历史上农村两类学校存在布局规划、师资队伍结构不够合理，办学条件差等问题，同时还将面临城镇化带来的农村人口急剧减少，很多学校已经出现或即将出现“空心化”的问题，这些问题都需要面对和解决。两类学校是我国教育体系的“神经末梢”，是控辍保学的重要环节，是巩固提高义务教育普及水平的最后屏障，不解决短板问题，实现教育现代化就是一句空谈。

二是党中央国务院提出了新的要求。党的十八大以来，全党始终坚持以人民为中心的执政理念，促公平、提质量成为当下全党教育工作的主要任务。义务教育质量和办学条件在区域间、城乡间、校际间存在巨大差距，解决义务教育均衡发展，特别是解决“乡村弱”问题已形成共识，为此，2016年国务院下发了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（国发〔2016〕40号），将消除义务教育城乡二元结构壁垒，加快推进县域内城乡义务教育学校建设一体化改革发展，解决“乡村弱”的问题提出。2018年国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》（国办发〔2018〕27号〕，对两类学校建设提出了新的具体的要求。

二、 文件起草的依据

《国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》（国办发〔2018〕27号）

《辽宁省人民政府关于统筹推进县域内义务教育城乡一体化改革发展的实施意见》（辽政发〔2016〕56号）

《中共辽宁省委 辽宁省人民政府关于全面深化新时代教师队伍建设改革的实施意见》（辽委发〔2018〕35号）

三、 《实施意见》的总体思路

推进城乡义务教育一体化发展是党中央国务院推进社会公平的一项重要举措，是推进基本公共服务均等化的重要手段。城乡义务教育一体化的终极目标是使城乡孩子享受同等质量的义务教育，实现这一目标需要一个较长的过程。两类学校是农村义务教育短板中的短板。因此，我们在《实施意见》中结合了我省农村教育和社会经济发展情况的实际，提出了加强两类学校建设按照“统筹规划，合理布局”“重点保障，兜住底线”“内涵发展，提高质量”的基本原则，提出努力到2020年，基本补齐两类学校短板。

四、 《实施意见》提出了六个方面的具体措施

一是统筹优化布局规划。“十一五”以来，我省大部分地区对农村义务教育学校布局进行了大规模调整，特别是农村义务教育九年一贯制寄宿制学校的大规模建设，使农村学校布局有了很大改善，大幅度减少学校数量的同时提高了办学效益和质量，但随着随迁子女在城市义务教育学校就读和升学无障碍政策的实施，以及我省前些年部分地区实施农村初中进城，特别是近年来城镇化进程的快速推进，导致农村学校义务教育阶段学生数量急剧减少，不断产生小规模学校，一些地区农村学校出现空心化现象。针对以上情况，我省在《实施意见》中提出的第一项工作就是要统筹布局规划。优化布局事关长远，既要解决农村学生上学相对方便，又要考虑办学效益和质量的问题，既要考虑当下，又要考虑未来农村教育发展趋势的问题，因此我们提出各县（市、区）政府要在摸清底数的基础上，因地制宜、分类施策，做到一县（市、区）一案、一乡（镇）一策，统筹优化两类学校规划布局；要按照“科学评估、应留必留、先建后撤、积极稳妥”的原则从严掌握，妥善处理学校撤并问题。同时我们为保护和合理利用有限的教育资源，对因布局调整闲置校园校舍的管理和使用提出了指导性处置意见，要求闲置校园、校舍主要用于发展乡村学前教育、校外教育、留守儿童关爱保护等。

二是切实改善办学条件。农村学校与城市学校相比，硬件和软件条件普遍有差距，特别是不足百人的小规模学校和教学点差距更大。在《实施意见》中我们提出要切实改善办学条件，就是要求地方党委和政府落实中央提出要坚持党对教育的全面领导，坚持优先发展教育和各级政府要为学校办学安全托底的要求，加大对农村教育投入，改善两类学校办学条件。《实施意见》要求各地要在城乡学校建设上统一标准，认真落实国家普通中小学校建设标准、装备配备标准和全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件有关要求，按照“实用、够用、安全、节俭”的原则，保证两类学校办学条件达到“20条底线要求”；乡镇寄宿制学校还要达到《辽宁省教育厅关于进一步加强义务教育阶段农村寄宿制学校管理工作的通知》（辽教发〔2015〕175号）明确的建设和管理要求。提出各地区要积极筹措经费，全面加强两类学校建设，力争2019年秋季开学前，两类学校办学条件达到标准化学校办学标准。

三是加强师资队伍建设。城乡义务教育的差距是全方位的，但核心是教师队伍整体素质的差距。目前影响教师队伍整体素质差距的核心是现行教育管理体制机制问题，因此，《实施意见》力求在管理体制机制上有所突破，以此增强农村教师岗位的吸引力，提高农村教育办学活力。提出三方面的要求：一是完善编制和岗位管理。要求编制和教师职务岗位核定要向乡村小规模学校、寄宿制学校倾斜，乡村小规模学校编制按照班师比与生师比相结合的方式核定，对寄宿制学校应根据教学、管理实际需要，核定附加编制，并通过统筹现有编制资源、加大调剂力度等方式适当增加编制；推进县域内同学段学校教师职务岗位结构向乡村倾斜，努力使乡村学校中高级教师岗位比例不低于城镇同学段学校；改革现有教师职务评聘办法，制定有利于增强乡村教师岗位吸引力和有利于乡村教师交流的教师职务评聘制度，如将中小学教师到乡村学校或薄弱学校任教1年以上的经历作为申报高级教师的必要条件、在乡村学校任教累计3年以上（含城镇交流、支教）经考核表现突出的教师，评聘职称不作发表论文的要求，同等条件下优先评聘等。二是促进师资力量均衡配置。提出加快推进义务教育阶段教师“县管校聘”管理改革，实行教师“无校籍管理”，使教师由“学校人”变为“系统人”，强化教育行政部门区域内教育资源统筹调配，有利于缓解两类学校教师缺编和结构性缺编问题。三是改革教师培养培训模式。《实施意见》针对现有教师录用机制下，农村学校存在大量家在外地的年轻教师，这部分教师因为家庭及婚姻等问题存在工作不安心、农村学校留不住人等情况，提出面向两类学校实施定向招收师范生计划，解决农村教师进得来、留得住的问题；为提高现有教师业务水平，实施乡村教师素质提升工程，通过加强省、市、县（市、区）、校四级教研联动机制，发挥教研队伍优势，开展多种形式的培训活动，提升乡村教师整体素质和专业化水平。

四是不断强化经费保障。义务教育是一项规模庞大的公益性事业和民生工程，是需要超前投入和优先发展的国家战略性任务。教育的发展需要大量的投入做保障，正如习近平总书记提出的“各级党委和政府要为学校办学安全托底”的要求。保障教育经费是保障学校办学安全的最基本要求。目前，我省两类学校，特别是小规模学校办学经费紧张，即便是按照现行不足100名学生的学校按照100人的标准足额拨付公用经费，也很难满足学校正常支出。北方学校冬季取暖费就需要一大笔费用，扣除取暖费，公用经费所剩无几，因此，我们在《实施意见》中提出，各地区要认真落实《省政府关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的实施意见》（辽政发〔2016〕21号），将义务教育经费全面纳入财政预算保障，重点向两类学校倾斜。要求各县（市、区）政府在编制乡镇中心学校年度预算时，要统筹考虑其管理的村小学和教学点教育教学特殊性。提出两个“不低于”，即对村小学和教学点不足百人的学校按不低于100人单独预算公用经费，对乡镇寄宿制学校按寄宿生生均不低于200元标准增加公用经费。严禁乡镇中心学校挤占村小学和教学点经费，并鼓励各地结合实际进一步提高两类学校生均公用经费水平，确保两类学校正常运转。

五是全面提高办学水平。提高学校办学质量和水平最终要靠资源的初始配置和建立激发办学内在活力的体制和机制，在提高两类学校办学水平方面，我们既要从长计议也要立足当前。我们在《实施意见》中提出三方面的意见：一是推进乡镇中心学校和同乡镇小规模学校一体化办学、协同式发展、综合性考评，实行中心学校校长负责制，统一课程设置、教学安排、教研活动和教师管理，推进教师集体教研备课；二是各地要深化办学模式改革，积极推进学区制管理、集团化办学、委托管理、教育联盟、对口帮扶等办学模式改革全覆盖，实现每一所乡村学校都有城区学校对口帮扶，不断提升两类学校办学水平；三是推进“互联网+教育”发展，实现两类学校宽带网络全覆盖，加强网络课程资源建设和管理，采取同步教研、同步课堂、公开课、在线咨询等方式，发挥好优质学校、教研员和骨干教师的辐射带动作用。

六是加强组织领导。办好义务教育阶段两类学校是各级党委和政府的责任，特别是县（市、区）党委和政府要认真落实义务教育办学的主体责任，统筹组织领导区域内的两类学校建设任务。《实施意见》对各级政府提出了相关要求，进一步明确了责任：一是要求各市、县（市、区）政府要建立健全工作领导体制，做好专题调研，制定2018―2020年三年工作方案，定期召开工作推进会议，及时解决两类学校在规划布局、经费投入、建设运行、教师队伍建设等方面的突出问题，保障各项工作任务落实到位；二是省教育厅(省政府教育督导室)把两类学校建设纳入县域义务教育发展基本均衡和优质均衡督导评估认定的重要指标，纳入县域内城乡义务教育一体化改革发展的监测重点，作为对各市政府履行教育职责评价的重要内容；三是完善中小学责任督学挂牌督导制度，将两类学校全部纳入责任督学挂牌督导范围，定期开展督导检查，确保教育监督重心下移和关口前置。建立教育质量监测评估机制，定期对两类学校开展质量评估，为教研指导和教学改进提供参考和依据。